來(lái)源：中國煤炭報

今年的政府工作報告提出：發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用能需求。煤電作為我國電力的基礎性、保障性電源，在保障國家能源安全和推動(dòng)新能源發(fā)展過(guò)程中肩負著(zhù)歷史使命?！笆濉敝鸩竭^(guò)剩、“十三五”停緩建的煤電在“十四五”步入一輪新周期。所謂新周期，是缺電背景下重啟一輪煤電建設的窗口期，是煤電向基礎性、調節性電源轉型的過(guò)渡期，是電力市場(chǎng)化改革推進(jìn)中其功能價(jià)值被再發(fā)現的紅利期。新周期下，煤電發(fā)展既面臨著(zhù)機遇也面臨著(zhù)挑戰，如何處理好煤電與煤炭的關(guān)系是產(chǎn)業(yè)和政府部門(mén)需要重點(diǎn)思考的問(wèn)題。

新形勢下煤電迎來(lái)建設新周期

政策層面，近兩年在“立足國情”“先立后破”原則下更加重視能源安全與兜底保障?！半p碳”目標提出后，有些地區“減碳”異化為某種形式主義，采取“一刀切”等方式。對此，2021年7月30日，中央政治局會(huì )議提出了糾正“運動(dòng)式減碳”，先立后破的要求。隨后，在年底的中央經(jīng)濟工作會(huì )議上，提出要立足以煤為主的基本國情，推動(dòng)煤炭和新能源優(yōu)化組合。2022年印發(fā)的《“十四五”現代能源體系規劃》提出，統籌發(fā)展和安全，堅持先立后破、通盤(pán)謀劃，以保障安全為前提，構建現代能源體系，不斷增強風(fēng)險應對能力，確保國家能源安全。黨的二十大報告中指出，立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破，有計劃、分步驟實(shí)施碳達峰行動(dòng)。

據公開(kāi)信息，為確保能源安全，2022年，國家有關(guān)部門(mén)明確提出煤電“三個(gè)8000萬(wàn)”目標，要求2022年、2023年煤電各開(kāi)工8000萬(wàn)千瓦、兩年投產(chǎn)8000萬(wàn)千瓦，并將“十四五”煤電發(fā)展目標由12.5億千瓦上調至13.6億千瓦，甚至更高。2023年第19期《求是》雜志刊發(fā)的中共國家發(fā)展改革委黨組署名文章《深刻把握六方面重大關(guān)系的實(shí)踐要求 以高質(zhì)量發(fā)展推動(dòng)中國式現代化》提出，“要加強能源資源安全保障能力建設，推動(dòng)煤電等支撐性調節性電源建設”。今年的政府工作報告提出，“發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展用能需求”。由此看出，統籌發(fā)展與安全，煤電在歷經(jīng)“十三五”的困頓期后，迎來(lái)了一個(gè)政策調整糾偏期。

在全球能源電力新形勢與國內政策推動(dòng)下，新一輪煤電建設窗口期打開(kāi)，核準與投資快速增長(cháng)。自2021年四季度出現嚴重的缺煤缺電狀況以來(lái)，火電投資額逆轉持續多年的下跌趨勢，迎來(lái)上升拐點(diǎn)，累計同比持續攀升。2021年，火電年投資額達672億元，同比增速達18.31%；2022年火電年投資額達909億元，同比增速達35.27%；2023年火電工程投資額1029億元，同比增長(cháng)15%。從側重點(diǎn)上看，大型風(fēng)光基地、負荷中心以及電網(wǎng)支撐點(diǎn)電源的煤電項目成為主要發(fā)力方向，尤其是在近兩年清潔能源出力不足、風(fēng)光發(fā)電占比提升后消納壓力漸顯的背景下，火電的調峰、兜底保障作用愈發(fā)凸顯。傳統水電大省云南、四川一改過(guò)往對待煤電的態(tài)度，在嚴峻的電力保供形勢下，加緊謀劃建設一批支撐性、調節性火電項目。而三北地區“沙戈荒”大基地項目的電力送出同樣需要火電做支撐，新能源上得越多，火電配套建設的規模往往也越大。原本以為將高耗能的重工業(yè)轉移到西部，可以拉低用電負荷及電量增速的東部地區，在新興產(chǎn)業(yè)尤其是高端裝備制造業(yè)和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)快速發(fā)展的用電拉動(dòng)下，同樣保持了較高的負荷及用電增速，也呈現出電力供應趨緊從而需要加碼火電的局面。

與此同時(shí)，伴隨電力市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，煤電的功能價(jià)值逐漸得以發(fā)掘和定價(jià)。電能量方面，在2021年缺煤缺電的能源供需矛盾集中爆發(fā)背景下，煤電隨《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》，率先全部進(jìn)入市場(chǎng)交易，煤電價(jià)格同步形成“上下浮動(dòng)20%”的市場(chǎng)化定價(jià)機制。在電力供應持續緊張的2022年和2023年，全國范圍內的火電年度中長(cháng)期交易價(jià)格大多實(shí)現高比例上浮，缺電背景下煤電的電能量?jì)r(jià)值得以體現。調節價(jià)值方面（輔助服務(wù)費），2021年國家能源局發(fā)布新版“兩個(gè)細則”，明確煤電作為電源側調節主體的地位和“誰(shuí)提供，誰(shuí)獲益”的市場(chǎng)化原則。國家能源局2024年一季度新聞發(fā)布會(huì )表示，今年將研究出臺電力輔助服務(wù)市場(chǎng)基本規則，推動(dòng)輔助服務(wù)費用由主要在發(fā)電側分擔，逐步向用戶(hù)側合理疏導。煤電作為我國電力系統主要依賴(lài)的可調節電源，受益于各地輔助服務(wù)市場(chǎng)政策的出臺落地，其調節性輔助服務(wù)部分收入有望實(shí)現增長(cháng)。備用價(jià)值方面（容量電價(jià)），2023年國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于建立煤電容量電價(jià)機制的通知》，從政策層面落實(shí)完善煤電“中長(cháng)期實(shí)現功能定位轉型，短期兼顧補償機組效益”的目標。煤電容量電價(jià)機制以電價(jià)補償的形式認可煤電的頂峰備用價(jià)值，并實(shí)現機組部分固定投資成本的回收。從長(cháng)期趨勢來(lái)看，煤電容量部分收入將與新型電力系統發(fā)展趨勢和煤電功能定位轉型趨勢相匹配，實(shí)現逐步抬升。大部分地區的煤電容量電價(jià)將從2024至2025年回收固定成本30%左右的水平提升至2026年的不低于50%。

新周期下需統籌好煤和電的關(guān)系

在煤電新周期的演進(jìn)過(guò)程中，如何處理好煤電與煤炭的關(guān)系是一個(gè)現實(shí)而又深遠的問(wèn)題。

其一，煤炭與煤電看似兩個(gè)上下游關(guān)系緊密的行業(yè)，在實(shí)際運行中常常呈現出“頂?！钡拿?。從“十二五”煤炭產(chǎn)能?chē)乐剡^(guò)剩價(jià)格大幅下跌，到“十三五”基本平衡，再到“十四五”再度趨緊，煤電效益也是大起大落，未體現出公共事業(yè)行業(yè)的穩定性。如果單純把煤炭和電力看做博弈關(guān)系，那就會(huì )陷入面多了加水、水多了加面的循環(huán)之中。從現實(shí)看，2023年煤電行業(yè)的虧損面是45%左右，然而煤炭行業(yè)的虧損面也高達43%左右。種種現象的背后實(shí)際反映的是“市場(chǎng)煤”和“計劃電”的矛盾。如果總蛋糕不做大，又缺乏動(dòng)態(tài)調整出清機制，僅靠切蛋糕不免會(huì )出現大起大落。煤炭緊張了搞計劃、煤炭寬松了搞市場(chǎng)，短期看是平抑了市場(chǎng)波動(dòng)，但長(cháng)期看反而會(huì )由于價(jià)格信號失靈從而影響投資決策，進(jìn)而加大周期的波動(dòng)性。這一點(diǎn)在2002年至2015年這輪煤炭產(chǎn)業(yè)周期中體現得十分明顯。如今在“雙碳”目標約束下，在煤價(jià)和電價(jià)的調控下，煤炭和煤電兩個(gè)行業(yè)發(fā)展的積極主動(dòng)性都不高。如何跳出煤電博弈，站在更高層面謀劃兩個(gè)行業(yè)的發(fā)展問(wèn)題值得思考。

其二，兩個(gè)行業(yè)由于產(chǎn)能周期的不同，帶來(lái)的潛在供需錯配可能性需要高度關(guān)注。自2021年出現缺煤缺電問(wèn)題以來(lái)，伴隨政策導向的調整，國家加快了煤電項目的審批建設。然而，煤炭方面主要以挖潛增供來(lái)應對，新一輪的產(chǎn)能審批建設尚未實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)?？紤]到煤電建設周期短（1.5年至2年）、煤炭產(chǎn)能建設周期長(cháng)（3年至5年），尤其是在“十五五”期間煤炭資源加速枯竭退出問(wèn)題加劇，煤電供需的周期性錯配或將更加嚴重。

其三，關(guān)注煤電新周期下配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。本輪周期下，除大基地配套外，多數煤電項目分布在負荷中心以及電網(wǎng)支撐點(diǎn)。然而，“十四五”乃至“十五五”煤炭開(kāi)發(fā)布局將進(jìn)一步加速西移，尤其多集中于新疆、陜甘寧等西部地區。同時(shí)，中東部資源枯竭問(wèn)題也將加劇，即煤和電的供需空間錯配更加顯著(zhù)。這對鐵路、集運、倉儲等配套基礎設施提出了更高要求，如新疆煤外運等鐵路規劃建設時(shí)間周期較長(cháng)，需要超前謀劃、統籌推進(jìn)，謹防潛在的運輸瓶頸制約煤電產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

新周期下必須看到，煤電與煤炭肩負著(zhù)保障國家能源安全的重任，承載著(zhù)助力新能源發(fā)展的歷史使命，也面臨著(zhù)“雙碳”目標約束下且戰且退的必然局面。統籌好煤電與煤炭以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，是確保實(shí)現上述目標的關(guān)鍵一環(huán)，需要我們認真思考、科學(xué)應對。