完善能耗雙控制度 助力實(shí)現碳達峰碳中和目標——

來(lái)源：國家發(fā)改委

實(shí)行能源消費強度和總量雙控（以下稱(chēng)能耗雙控）是黨中央、國務(wù)院加強生態(tài)文明建設、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性安排，是推動(dòng)實(shí)現碳達峰、碳中和目標的重要抓手。近日，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），明確了新時(shí)期做好能耗雙控工作的總體要求、主要目標、工作任務(wù)和保障措施，及時(shí)回應社會(huì )關(guān)切，將對碳達峰、碳中和目標實(shí)現發(fā)揮重要支撐作用。

一、做好能耗雙控工作對實(shí)現碳達峰碳中和具有重要意義

能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國二氧化碳排放的絕大頭。無(wú)論從國內實(shí)踐還是國際經(jīng)驗看，節能和提高能效都是減少能源活動(dòng)二氧化碳排放的有效途徑。

持續提高能源利用效率有利于降低經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對能源和碳排放增長(cháng)的依賴(lài)。能源是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要物質(zhì)支撐，要實(shí)現碳達峰，必須實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與碳排放增長(cháng)逐步“脫鉤”，提高能效正是實(shí)現“脫鉤”的重要舉措，國際能源署也將節能和提高能效視為全球能源系統二氧化碳減排的最主要途徑。我國自“十一五”開(kāi)始將單位GDP能耗降低作為經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要約束性指標之一，三個(gè)五年規劃期以來(lái)，在該指標的引領(lǐng)和倒逼下，我國大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構調整，淘汰落后工藝設備，實(shí)施重點(diǎn)節能工程，推廣節能技術(shù)產(chǎn)品，能源利用效率持續提升，碳排放強度不斷降低，單位GDP能耗強度累計下降42%以上，單位GDP碳排放強度累計下降48%以上，以能源消費年均4.3%的增速支撐了國民經(jīng)濟年均8.3%的增長(cháng)，能源消費彈性系數從“十五”時(shí)期的1.25下降到“十三五”時(shí)期的0.49，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展對能源和碳排放增長(cháng)的依賴(lài)大幅降低，發(fā)展質(zhì)量顯著(zhù)提升。

合理控制能源消費總量有利于推動(dòng)碳達峰碳中和目標實(shí)現。上世紀90年代以來(lái)，全球對氣候變化問(wèn)題的認識不斷深化，國際社會(huì )逐步意識到，必須通過(guò)節能大幅降低能源消費總量，才能盡快減少二氧化碳排放，并為加速替代化石能源提供有利條件。美歐主要發(fā)達國家在碳排放達峰前，人均能源消費量都經(jīng)歷了先增長(cháng)再飽和再下降的過(guò)程。2000-2019年，美國、德國、英國、日本等國人均能源消費量分別從11.1噸、6.1噸、5.6噸、5.8噸標準煤下降到9.8噸、5.4噸、4.0噸、5.0噸標準煤，從而推動(dòng)能源消費總量下降，為實(shí)現碳總量減排提供了重要基礎。目前，已達峰的發(fā)達國家仍將節能和降低能源消費總量作為實(shí)現碳中和的關(guān)鍵措施，早在1973年就實(shí)現碳達峰的德國，提出了2050年能源消費量比2008年降低50%的雄心目標。為此，我國要如期實(shí)現碳達峰、碳中和目標，也必須在保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續提升能效水平，合理控制能源消費總量，以較低峰值水平實(shí)現碳達峰，并為實(shí)現碳中和愿景打下堅實(shí)基礎。

二、完善能耗雙控制度是推動(dòng)碳達峰碳中和工作的重要舉措

“十四五”是實(shí)現碳達峰的關(guān)鍵期和窗口期，能耗雙控是實(shí)現碳達峰的重要舉措。在碳達峰、碳中和工作開(kāi)局起步的關(guān)鍵階段印發(fā)《方案》，進(jìn)一步完善能耗雙控制度設計和工作舉措，可謂正當其時(shí)。

能耗雙控是實(shí)現碳達峰碳中和目標任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國將用全球歷史上最短的時(shí)間從碳達峰過(guò)渡到碳中和，并完成全球最高的碳排放強度降幅。煤炭仍是我國能源安全的壓艙石，化石能源消費仍占據大半壁江山，迫切需要形成有效的碳排放控制閥門(mén)?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)能源清潔低碳安全高效利用，倒逼產(chǎn)業(yè)結構、能源結構調整，有效發(fā)揮了能耗雙控倒逼的制度優(yōu)勢，推動(dòng)能源結構快速調整和高比例、大規模的可再生能源替代。未來(lái)我國能源結構優(yōu)化帶來(lái)的減碳潛力將越來(lái)越明顯，但到2030年仍有75%左右能源消費需要依靠化石能源來(lái)滿(mǎn)足?！斗桨浮诽岢鲅芯繉茉聪M進(jìn)行控制的考核指標，并將各省份能源要素高質(zhì)量配置、深度挖潛節能潛力等作為重要考核內容?！斗桨浮诽岢鐾苿?dòng)地方實(shí)行用能預算管理，推動(dòng)能源要素向單位能耗產(chǎn)出效率高的產(chǎn)業(yè)和項目?jì)A斜，引導產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，這樣既可以改變粗放增長(cháng)慣性、有效降低碳中和的壓力，也可以減少資本和資產(chǎn)擱淺，降低不必要的投資損失。

能耗雙控是加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色轉型的重要抓手。我國是全球最大的發(fā)展中國家，2030年之前經(jīng)濟社會(huì )還將持續較快發(fā)展，能源需求保持剛性增長(cháng)，在較快的經(jīng)濟增速下實(shí)現碳達峰任務(wù)十分艱巨。與此同時(shí)，我國產(chǎn)業(yè)結構偏重、能源結構偏煤、能效水平偏低的問(wèn)題突出，成為加快綠色低碳轉型的重要制約?！斗桨浮诽岢鰢栏窨刂颇芎膹姸?，倒逼轉方式、調結構，堅持和強化節約優(yōu)先、效率優(yōu)先方針的同時(shí)，進(jìn)一步體現了推動(dòng)各地區更加注重提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的導向?！斗桨浮诽岢鰣詻Q管控高耗能、高排放項目，加強窗口指導、實(shí)施清單管理，對不符合要求的“兩高”項目，各地區要嚴把節能審查、環(huán)評審批等準入關(guān)，金融機構不得提供信貸支持。既抓住了當前碳達峰、碳中和工作的當務(wù)之急和重中之重，也進(jìn)一步彰顯了黨中央、國務(wù)院堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展的堅定決心?！斗桨浮诽岢鰧Τ~完成激勵性可再生能源電力消納責任權重的地區，超出最低可再生能源電力消納責任權重的消納量不納入該地區能源消費總量考核。在當前可再生能源尚不能大規模替代化石能源的情況下，既堅持了必要的能源消費總量控制，又對加大可再生能源消費形成了有效激勵。

三、強化能耗雙控制度的導向性和執行力，提升碳達峰碳中和工作效能

能耗雙控的核心是提高能源利用效率，根本目的是促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展?！斗桨浮诽岢龅哪芎碾p控目標和各項舉措將有效提升碳達峰、碳中和治理能力。

《方案》進(jìn)一步強化了能耗雙控制度的導向性。實(shí)現碳達峰、碳中和是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟社會(huì )系統性變革，必須強化戰略謀劃和系統性思維?！斗桨浮穱@統籌處理發(fā)展和減排、整體和局部、激勵和約束三個(gè)關(guān)系提出了相關(guān)要求。在發(fā)展和減排方面，要求各地區各部門(mén)統籌處理好經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與能耗雙控工作的關(guān)系，堅決遏制“兩高”項目盲目發(fā)展，有力保障能源安全，加快經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展全面綠色低碳轉型。在整體和局部方面，堅持全國一盤(pán)棋，結合地方實(shí)際，差別化分解能耗雙控指標，確保完成國家目標任務(wù)；增加能耗總量管理彈性，對國家重大項目、可再生能源發(fā)展等實(shí)行能耗統籌，保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展合理用能。在激勵和約束方面，對能源利用效率提升、能源結構優(yōu)化成效顯著(zhù)的地區加強激勵，鼓勵地方超額完成能耗強度降低目標；未達到能耗強度降低基本目標進(jìn)度要求的地區，對高耗能項目實(shí)行緩批限批。同時(shí)，嚴格目標任務(wù)考核，形成有效的激勵約束機制。

《方案》進(jìn)一步強化了能耗雙控制度的執行力。如期實(shí)現碳達峰、碳中和目標是一場(chǎng)硬仗，制度設計上需要先立后破和強有力的保障措施?！斗桨浮诽岢隽艘幌盗猩罨芎碾p控機制改革的舉措，包括推行用能指標市場(chǎng)化交易、建立用能預算管理體系、深化節能審查制度改革等，釋放了強烈的政策信號。同時(shí)，為了提高制度執行力，提出了一系列保障措施。一是在部門(mén)分工方面，明確了政策銜接、統計核算和協(xié)調推進(jìn)等措施。二是在預警調控方面，提出了完善重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報告制度、發(fā)布能耗雙控目標完成情況晴雨表等措施。三是在能力建設方面，強調了加強節能監察、能源計量和統計等支撐，健全節能標準體系和節能法規標準落實(shí)情況的監督檢查。四是在隊伍建設方面，加大對各級地方政府和用能單位節能管理人員的培訓力度，充實(shí)基層能源統計人員力量。

在新形勢下，能耗雙控制度將會(huì )發(fā)揮更加積極的作用，進(jìn)一步促進(jìn)各地區各部門(mén)深入推進(jìn)節能降耗工作，助力實(shí)現碳達峰、碳中和目標，加快推動(dòng)生態(tài)文明建設和高質(zhì)量發(fā)展。