一、修訂《煤炭法》的重要性和必要性

本次修訂《煤炭法》是貫徹習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng) 導(dǎo)小組第六次會(huì)議上關(guān)于加快修訂《煤炭法》的指示精神，落實(shí)中央巡視組的反饋意見，進(jìn)一步完善能源法律制度的重 要舉措。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院提出要全面推進(jìn) 依法治國，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。加強(qiáng) 煤炭立法工作，就是要實(shí)現(xiàn)立法與改革發(fā)展的決策相銜接， 及時(shí)修改不適應(yīng)新形勢的法律法規(guī)，加快形成完善的煤炭法 律體系，高效的法治實(shí)施體系，有力的法治保障體系。

現(xiàn)行《煤炭法》于1996年頒布實(shí)施，先后經(jīng)過四次小幅修改，對合理開發(fā)利用煤炭資源，規(guī)范煤炭生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)， 促進(jìn)煤炭行業(yè)健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)體 制改革和“放管服”改革的不斷深入，煤炭行業(yè)管理體制、產(chǎn)業(yè)組織、市場結(jié)構(gòu)等發(fā)生很大變化，政府管理理念深刻轉(zhuǎn)變， 事中事后監(jiān)管亟需法律保障。特別是在習(xí)近平總書記提出的 生態(tài)文明重要思想和“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略指引下，新時(shí)代煤炭改革發(fā)展取得了巨大成就，煤炭行業(yè)在 實(shí)踐中創(chuàng)造了許多經(jīng)驗(yàn)和做法，但也遇到了一些新情況新問題，現(xiàn)行《煤炭法》已滯后于實(shí)踐要求，有必要根據(jù)煤炭發(fā) 展改革要求和實(shí)踐需要，對《煤炭法》進(jìn)行修訂。

二、起草過程

國家發(fā)展改革委、國家能源局高度重視《煤炭法》修訂 工作，將《煤炭法》修訂列入國家發(fā)展改革委 2020 年立法 計(jì)劃，建立由財(cái)政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運(yùn)輸 部、水利部、衛(wèi)生健康委、應(yīng)急部、鐵路局、煤礦安監(jiān)局以 及中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)等部門參加的修法工作機(jī)制，成立了修 法工作專班。國家能源局法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組專門聽取《煤炭 法》修訂工作思路，章建華局長要求深入貫徹中央依法治國 精神，結(jié)合煤炭改革發(fā)展的新形勢新要求，加快推進(jìn)修法工 作。修法工作專班先后開展一系列座談會(huì)并通過實(shí)地調(diào)研、 書面征求意見等方式，廣泛聽取國務(wù)院有關(guān)部門，地方發(fā)展 改革委、能源局、煤炭管理部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、煤炭企業(yè)以及 有關(guān)專家學(xué)者等方面的意見和建議。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù) 研究、修改，起草形成了《中華人民共和國煤炭法（修訂草 案）》（征求意見稿，以下簡稱征求意見稿），《征求意見稿》 共 9 章 89 條，包括總則、煤炭規(guī)劃與煤礦建設(shè)、煤炭生產(chǎn)與煤礦安全、煤炭市場與煤炭經(jīng)營、煤礦礦區(qū)保護(hù)、煤炭資 源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、法律責(zé)任、附則等。

三、修訂《煤炭法》的總體考慮

（一）堅(jiān)持問題導(dǎo)向，完善煤炭法律制度。當(dāng)前煤炭行 業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域存在煤礦違法違規(guī)建設(shè)、清潔發(fā)展和資源綜合 利用水平不夠、煤炭市場體系不健全、科技創(chuàng)新能力不強(qiáng)、 生態(tài)修復(fù)與采煤沉陷區(qū)亟待治理等問題，《煤炭法》作為調(diào) 整煤炭領(lǐng)域綜合性法律關(guān)系的制度，應(yīng)涵蓋煤炭領(lǐng)域主要法 律關(guān)系及相關(guān)主體的權(quán)責(zé)義務(wù)。本次修法在發(fā)展規(guī)劃、安全 生產(chǎn)、清潔高效利用、市場體系建設(shè)、生態(tài)修復(fù)、法律責(zé)任 等方面，增加和修訂相關(guān)法律規(guī)定，完善煤炭法律制度，強(qiáng) 化法律的適用性和有效性，為煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供法治 保障。

（二）注重煤炭清潔高效利用，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。我 國煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重長期維持在 70%以上，近 年來煤炭消費(fèi)比重持續(xù)下降，2018 年、2019 年分別為 59%、 57.7%，2025 年預(yù)計(jì)降至 53%，但煤炭消費(fèi)總量仍處于高位， 煤炭清潔高效利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展任務(wù)艱巨。本次 修法始終貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，鼓勵(lì)采用綠色開采 技術(shù)，加強(qiáng)煤炭集中使用管理，支持煤電聯(lián)營，有序發(fā)展現(xiàn) 代煤化工，綜合治理采煤塌陷區(qū)，建立資源有償使用與礦區(qū) 生態(tài)修復(fù)制度，從法律制度上保障煤炭全產(chǎn)業(yè)鏈綠色發(fā)展。

（三）做好與相關(guān)法律法規(guī)銜接，解決法律適用性問題。 《煤炭法》修訂涉及領(lǐng)域面廣，調(diào)整法律關(guān)系復(fù)雜，本次修法需要做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。在制度設(shè)計(jì)上，主要從 資源勘查、安全生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、土地使用、職工權(quán)益保護(hù) 等方面，做到與礦產(chǎn)資源法、安全生產(chǎn)法、環(huán)境保護(hù)法、土 地法、社會(huì)保險(xiǎn)法等相關(guān)規(guī)定制度相銜接；在罰則適用上， 本法涉及違反安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)保規(guī)定、違法使用土地、擅 自采煤或越界越層開采、違章指揮等行為，規(guī)定行政執(zhí)法部 門要結(jié)合各自職責(zé)分工，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對其違 法行為依法查處。

（四）適應(yīng)改革新形勢，嚴(yán)控新設(shè)行政許可。在上輪修 法中，按照“放管服”改革精神，已經(jīng)取消了煤炭生產(chǎn)許可證、 煤炭經(jīng)營許可證。本次修訂嚴(yán)格按照《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制 新設(shè)行政許可的通知》要求，沒有新增行政許可、行政強(qiáng)制 和證明事項(xiàng)，也沒有新設(shè)門檻、資質(zhì)、鑒定等事項(xiàng)。

四、《征求意見稿》修訂的主要內(nèi)容

《煤炭法》修訂工作深入貫徹“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能 源安全新戰(zhàn)略，落實(shí)新發(fā)展理念，充分發(fā)揮市場配置資源的 決定性作用；堅(jiān)持深化“放管服”改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能； 尊重煤炭行業(yè)發(fā)展規(guī)律，提高法律制度的科學(xué)性和合理性， 維護(hù)各類市場主體和煤礦職工的合法權(quán)益?！墩髑笠庖姼濉?主要從以下方面作出了規(guī)定。

（一）鞏固供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果。2016 年以來，煤炭 行業(yè)實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得顯著成效，有效化解過剩產(chǎn)能、加快發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能，實(shí)現(xiàn)了市場供需動(dòng)態(tài)平衡。據(jù)此， 新增優(yōu)化煤炭產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)能， 提高煤炭供給體系質(zhì)量；實(shí)行煤礦新增產(chǎn)能與退出產(chǎn)能置換 制度；提倡煤礦企業(yè)、運(yùn)輸企業(yè)、煤炭用戶建立中長期合作 關(guān)系等內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)煤炭行業(yè)的宏觀調(diào)控，提升行業(yè)發(fā) 展的質(zhì)量和成效。

（二）完善煤炭市場體系制度建設(shè)。在本次修法中，新 增煤炭市場建設(shè)、價(jià)格機(jī)制等條款，提出建立和完善統(tǒng)一開 放、層次分明、功能齊全、競爭有序的煤炭市場體系和多層 次煤炭市場交易體系，以及由市場決定煤炭價(jià)格的機(jī)制；市 場主體應(yīng)該依法經(jīng)營、公平競爭；優(yōu)化煤炭進(jìn)出口貿(mào)易等內(nèi) 容，以推動(dòng)現(xiàn)代煤炭市場體系的建立，優(yōu)化和提升資源配置 效率。

（三）統(tǒng)籌煤炭產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)。煤炭是我國主體能 源，屬于大宗商品，具有周期性的特點(diǎn)，加強(qiáng)運(yùn)行調(diào)節(jié)，可 以減少周期性波動(dòng)，穩(wěn)定煤炭供應(yīng)和價(jià)格。為此，新增統(tǒng)籌 煤炭產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)測預(yù)警和運(yùn)行調(diào)節(jié)；鼓勵(lì)簽 訂煤炭中長期合同，引導(dǎo)合理生產(chǎn)、有序運(yùn)輸和均衡消費(fèi)； 建立健全產(chǎn)品、產(chǎn)能和礦產(chǎn)地有機(jī)結(jié)合的煤炭儲(chǔ)備體系；推 進(jìn)煤運(yùn)通道及其配套設(shè)施建設(shè)，提升煤炭運(yùn)輸保障水平等內(nèi) 容，以保障煤炭安全穩(wěn)定供應(yīng)。

（四）強(qiáng)化規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)在行業(yè)治理中的作用。在規(guī)劃方面，刪除由自然資源主管部門組織編制的礦產(chǎn)資源規(guī)劃內(nèi)容 所涵蓋煤炭資源勘查規(guī)劃，刪除長期未編制和實(shí)施的煤炭生 產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃，并將煤炭生產(chǎn)開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容納入已在編制實(shí)施 中的煤炭發(fā)展規(guī)劃和礦區(qū)總體規(guī)劃。在標(biāo)準(zhǔn)方面，國家建立 健全煤炭標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化和安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化 建設(shè)，要求煤炭企業(yè)貫徹執(zhí)行，以規(guī)范安全生產(chǎn)與開發(fā)利用 行為。

（五）加強(qiáng)煤炭綜合利用和生態(tài)保護(hù)。我國能源的特點(diǎn) 是“富煤貧油少氣”，煤炭仍是支撐我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長的 基礎(chǔ)能源，必須要走清潔高效利用的綠色發(fā)展之路，做到資 源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。在綜合利用上，鼓勵(lì)煤層氣（煤 礦瓦斯）勘查開發(fā)利用，推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展；綜合開發(fā)利 用煤系共伴生資源，科學(xué)利用關(guān)閉煤礦殘存資源和地下空間， 鼓勵(lì)采用保水開采、充填開采等綠色開采技術(shù)，加強(qiáng)水資源 利用。在生態(tài)保護(hù)上，提出煤炭資源開發(fā)的環(huán)保要求，建立 礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度，國家統(tǒng)籌推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理，加 強(qiáng)煤炭集中使用管理，嚴(yán)控污染物排放等。

（六）刪除與時(shí)代發(fā)展不相符的條款。刪除《煤炭法》 中與當(dāng)前形勢和政策不相符的條款，比如，關(guān)于保障國有煤 礦的健康發(fā)展，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦采取扶持政策，國家制定優(yōu) 惠政策支持煤炭工業(yè)發(fā)展，國家鼓勵(lì)和扶持煤礦企業(yè)發(fā)展多 種經(jīng)營等相關(guān)條款。刪去具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代色彩的表述。比

如，關(guān)于煤炭礦務(wù)局是國有煤礦企業(yè)，具有獨(dú)立法人資格；煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)管理，實(shí)行礦務(wù)局長、礦長負(fù)責(zé)制等相關(guān)條款。此外，刪除相關(guān)法律已作出明確規(guī)定的條款，比如，對煤炭產(chǎn)品摻雜、摻假和違章指揮、強(qiáng)令職工冒險(xiǎn)的行為，《產(chǎn)品質(zhì)量法》《安全生產(chǎn)法》已有明確罰則，所以刪除。